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Esperienze di Project financing all’estero


Esperienze di Project financing all’estero
28/05/2010, 17:05

La realizzazione delle opere infrastrutturali attraverso lo schema del Project Financing è avvenuto nell’esperienza interna e internazionale nel rispetto dei modelli contrattuali più conosciuti, ma anche attraverso soluzioni meno comuni.
Come sopra evidenziato, ciascun modello presenta differenti modalità di realizzazione, che conferiscono di volta in volta ai vari progetti caratteristiche particolari sia sotto il profilo tecnico dell'opera sia sotto l’aspetto della struttura dei finanziamenti.
Il modello di project financing più utilizzato sembra essere stato il BOT (build operate transfer, ossia costruzione, gestione e trasferimento), secondo il quale, ricordiamo, l’Autorità pubblica affida in concessione la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica ad una società mista, la quale la costruisce e la governa per un tempo determinato, sufficiente a remunerare il capitale investito, per poi trasferirla al soggetto pubblico al termine di tale periodo, realizzando così una privatizzazione temporanea dell'opera, che permette all’Ente pubblico di trasferire sui privati i costi d'investimento e i rischi del progetto, compensati dal diritto loro concesso dello sfruttamento economico del bene con la cessione a terzi dei servizi prodotti, per periodi piuttosto lunghi.
Mediante il modello BOT sono state realizzate la metropolitana di Singapore, l'Eurotunnel sotto il canale della Manica, il ponte autostradale di Dartford sul Tamigi, il ponte sul Bosforo, la linea ferroviaria ad alta velocità della Florida e il ponte Vasco de Gama sul fiume Tago in Portogallo.
In questi casi gli appaltatori si sono impegnati contrattualmente con la clausola “chiavi in mano”, assumendosi tutti i rischi dalla costruzione alla gestione commerciale del bene, con l'onere di corrispondere penali al concedente in caso di ritardi nell'entrata in funzione dell'opera. I finanziatori, invece, dal loro canto sono stati garantiti con la riuscita del progetto per la sua rilevanza imprenditoriale e per le prospettive reddituali derivanti dal progetto.
Il diverso modello BOO (build own operate, cioè ossia costruzione, gestione e possesso), che, come detto, si differenzia dal modello BOT, perché al termine del periodo di gestione dell'opera questa non viene trasferita all'ente pubblico concedente ma si procede a sottoscrivere ex novo gli accordi, per prorogare il periodo di concessione della Società di progetto, fino a coprire la vita utile dell'opera, è stato adottato in Italia per la “Variante di valico”. La particolarità di questo caso è che il modello BOO è stato per così dire necessitato, dal momento che i flussi di cassa hanno prodotto una redditività insufficiente a reintegrare i capitali investiti rispetto alle previsioni iniziali.
Un modello originale è stato invece adottato dal Dipartimento dei Trasporti inglese. Si tratta dello scema design build operate finance (DBFO), in base al quale, nell'intenzione di acquistare “un servizio d'alta qualità”, si mira ad un coinvolgimento dei privati nella modernizzazione e manutenzione della rete stradale ed autostradale.
In questo caso è stato fatto ricorso all’istituto della concessione, con cui si assicura ai privati un flusso d'introiti proporzionale al bacino d'utenza della rete stradale oggetto del contratto. Tuttavia il concessionario deve impegnarsi ad offrire servizi d'alta qualità agli utenti, in termini di spazio, manto e sicurezza stradale.
La Francia rappresenta un significativo esempio di perfetta integrazione e cooperazione tra il settore privato e quello pubblico, i quali si sono infatti mossi sincronicamente nello sforzo infrastrutturale indispensabile per adeguare gli investimenti sociali alla crescita economica.
In effetti, nel Paese transalpino una quota considerevole d'investimenti in opere pubbliche realizzati dal 1987 in poi è stata finanziata dai privati attraverso il ricorso al “financement de projet ”, favorito dalla disponibilità di diverse formule giuridiche elaborate dal diritto francese per disciplinare il rapporto tra pubblico e privato e la flessibilità del sistema giuridico contrattuale.
Al finanziamento di progetto, si sono poi integrati altri strumenti finanziari come il crédit bail (leasing immobiliare) e il through put agreement (contratto a lungo termine), in cui il fruitore di un servizio s'impegna a pagare il corrispettivo di un servizio per un periodo piuttosto lungo sufficiente a garantire il soddisfacimento del servizio del debito).
Il crédit bail è stato promosso con la creazione d'apposite società dette SOFERGIE, con il compito di assistere gli enti locali e i loro concessionari per investimenti realizzati nel settore energetico.
Successivamente al 1987 il campo delle opere finanziabili con tale tecnica è stato esteso a quello della depurazione delle acque, al trattamento dei rifiuti, alle comunicazioni, ai parcheggi, agli aeroporti, ecc.
Esempi d'opere attuate con tale strumento sono un impianto di risparmio energetico, a Bougoin-Jallier e la centrale idroelettrica di Trebas, presso Albi nel sud della Francia.
Il throughput agreement è stato invece utilizzato con successo da compagnie europee sia pubbliche che private, per finanziare gasdotti internazionali dal valore di svariati miliardi di franchi francesi, ed attualmente si cerca di adattarlo alla realizzazione di linee internazionali ad alta velocità, e nei grandi impianti di smaltimento dei rifiuti.
In riferimento a questi strumenti sono stati individuati gli istituti giuridici applicabili, che presentano caratteristiche tali da ricondurre la proprietà dell'opera realizzata o allo sponsor pubblico o a quello privato.
Fra questi rientrano: la concession aux risques et périls (concessione a rischio e pericolo), la concession avec garantie de résultat (concessione con garanzia di risultato), l 'affermage, la régie intéressée, la gérence.
In particolare, nelle due forme di concessione (a rischio e pericolo e a garanzia di risultato) sono i privati che forniscono i capitali per la realizzazione dell'iniziativa.
La proprietà dell'opera sarà ricondotta al privato investitore che provvederà anche alla gestione dei servizi che l'investimento stesso fornisce.
La differenza fondamentale riguarda la natura delle entrate: nel primo schema di concessione (maggiormente utilizzato nelle infrastrutture viarie, in quelle legate alla fornitura dei servizi pubblici e nei trasporti) esse sono rappresentate dalle tariffe corrisposte dagli utilizzatori finali dell'opera direttamente ai privati, mentre nel secondo caso la remunerazione del concessionario è rimessa all'ente pubblico.
Nell'ambito della régie intéressée , nell' affermage e nella gérence , i mezzi finanziari sono forniti invece dalla controparte pubblica, mentre i promotori privati curano la gestione e la copertura delle spese d'ordinaria amministrazione con la possibilità, in certi casi, di accollarsi una porzione degli investimenti d'ammodernamento.
L'elemento di differenziazione di questi tre istituti giuridici ancora una volta consiste nella natura delle entrate: infatti, se gli utenti versano il corrispettivo del servizio direttamente ai privati la fattispecie è quella dell' affermage, mentre se i flussi di cassa fanno capo direttamente all'ente pubblico il quale poi provvederà a corrisponderne una parte all'impresa privata, si ricade nella régie intéressée, oppure nella gérence.
Un altro fattore che ha determinato il successo del Project Financing nella realtà francese è stata la possibilità di introdurre nei contratti una serie di clausole che conferissero flessibilità alle varie configurazioni giuridiche applicabili.
Per questo motivo spesso i contratti iniziali hanno perso la struttura originaria per assumere, invece, tutte le peculiarità di contratti ibridi, capaci di adeguarsi velocemente e nel miglior modo possibile alle esigenze del caso, consentendo ai protagonisti di raggiungere in maniera soddisfacente tutti gli obiettivi ritenuti prioritari.
Ad esempio è stato previsto che, nel caso in cui un privato avesse ottenuto la concessione con la formula di rischio e pericolo, ma avesse poi chiesto all'ente pubblico di partecipare al finanziamento del progetto, lo schema sarebbe diventato un misto tra il tipo di convenzione suddetto e l' affermage.
In proposito, un significativo esempio è rappresentato dal tunnel Prado-Carénage3 la cui realizzazione fu posta inizialmente a totale carico del concessionario. Tuttavia, il Comune di Marsiglia ritenne opportuno partecipare al finanziamento garantendo la disponibilità dell'area interessata dall'opera e l'utilizzo del tunnel ferroviario preesistente, ottenendo in cambio il controllo delle tariffe. Si trattò di un contributo notevole che provocò lo slittamento dell'operazione a metà strada dalla concessione a rischio e pericolo e l' affermage.
In altri casi è la stessa Amministrazione pubblica a chiedere ai privati di intervenire a sostegno di talune iniziative, con la conseguenza che si è passati dall' affermage e dalla régie intéressée verso gli schemi di concessione, a rischio e pericolo e a garanzia di risultato.
Si è anche avuto un caso rappresentativo di trasposizione di una concessione a rischio e pericolo a quella con garanzia di risultato.
È il caso del progetto Eurotunnel, in cui l'assunzione da parte delle Ferrovie dello Stato francesi della responsabilità di realizzare una linea ad alta velocità ha costituito, di fatto, una garanzia minima di fatturato che ha prodotto una sensibile diminuzione del rischio d'impresa degli imprenditori privati.
Quanto ai settori di intervento, la consolidata collaborazione tra privati e Pubblica Amministrazione è comprovata dalla lunga esperienza in settori come quello dei servizi pubblici territoriali, degli ampi processi di trasformazione urbana e della rete autostradale.
Nell'ambito dei servizi pubblici territoriali (in cui sono compresi il trattamento, la distribuzione e la bonifica delle acque, i trasporti, le telecomunicazioni con la telefonia cellulare e il cable, la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti, i parcheggi) l'intervento dei privati si è limitato soltanto alla gestione e alla manutenzione delle opere che, solo in rari casi è di carattere straordinario.
Tale comportamento da parte della Pubblica Amministrazione è stata giustificata sia con l’alleggerimento delle responsabilità finanziarie ed organizzative, sia con il fine di garantire una migliore manutenzione ordinaria all'opera realizzata.
Dal loro canto, i privati, hanno approfittano del ruolo di finanziatori diretti per acquisire una maggiore capacità di negoziazione con l'ente pubblico e rinsaldare la propria esposizione commerciale.
Il ruolo dei privati ha invece assunto un carattere di centralità nell'esecuzione delle opere d'urbanizzazione primaria.
La procedura più nota in tale ambito è stata la Zone d'Aménagement Concerté (ZAC), in cui le società private possono convergere sia come azionisti di minoranza in società miste concessionarie del progetto (realizzatrici dell'80% delle operazioni d'urbanizzazione) sia come finanziatori diretti dell'opera. In quest'ultimo caso, il progetto deve essere attuato secondo le disposizioni del Plan d'aménagement de zone che esclude la partecipazione dell'operatore pubblico.
Numerose operazioni di recupero di vecchi centri e di creazione di nuovi complessi urbani sono state realizzate con la formula ZAC, anche se altrettanto merito deve essere riconosciuto ad altre procedure quali il Lotis-sement e il Permis de construire un ensemble de batiments, che vedono ancora una volta gli sponsor privati nel ruolo d'esecutori diretti delle infrastrutture collegate al nuovo insediamento.
Infine, per quanto riguarda la rete autostradale occorre ribadire che essa rientra tra i primi settori tradizionalmente interessati al finanziamento privato.
In questo ambito, infatti, negli anni settanta dieci imprese ottennero la concessione per realizzare l'intera rete autostradale francese di circa 4920 Km. Si distinsero in cinque societé d'économie mixte (SEM) controllate dalla Caisse des dépìts et consignation, quattro società totalmente private e, una controllata a maggioranza assoluta e totalitaria dallo Stato.
Nel 1983 a causa di difficoltà finanziarie tre delle società private furono rilevate dallo Stato che le ha convertite in SEM, ed attualmente solo un'impresa privata gestisce la Cofiroute una parte della rete, mentre le restanti autostrade sono state gestite da società miste in cui i privati vi partecipano in minoranza.
I settori che, invece, solo negli ultimi anni sono stati esplorati dalla finanza privata coinvolgendo banche, imprese di costruzione e società di gestione riguardano le infrastrutture viarie e gli impianti per la produzione ed il risparmio d'energia.
Le più importanti opere che rientrano nel comparto delle infrastrutture private, sono:
- A Parigi, l'autostrada A14 a Parigi che congiunge il quartiere della Défense e il centro direzionale con l'autostrada A13 che, invece, conduce ad Ovest del Paese. In questo caso, il progetto posto a totale carico dei privati ha evidenziato i limiti della completa liberalizzazione del settore poiché, ha dovuto soggiacere al controllo statale sulle tariffe mentre, l'esecuzione dei lavori è stata affidata ad una società mista in maggioranza controllata dallo Stato.
- Il tunnel Prado- Carenage a Marsiglia, promosso e progettato dal soggetto pubblico. Il piano d'attuazione ha mirato a valorizzare un tunnel in disuso trasformandolo in un raccordo viario in grado di collegare due parti separate della città.
- Il Ponte di Normandia, assegnato in concessione alla camera del commercio di Havre e ad un consorzio d'imprese appaltatrici in cui spiccano i nomi di Bouygues e Campenon- Bernard.
- La metropolitana leggera di Tolosa, in cui vi è la partecipazione dello Stato e della società mista dei trasporti di Tolosa.
- La metropolitana leggera di Orlyval , uno dei primi esempi d'ingresso dei capitali privati nei travaux publics , che ha consentito di collegare il centro di Parigi con l'aeroporto di Orly.
- La tramvia di Rouen , il cui appalto è stato affidato in concessione ad un gruppo di grandi e medie imprese di costruzione, banche di livello internazionale e una società specializzata nella gestione di simili opere.
- Il progetto Eurotunnel sotto il Canale della Manica realizzato con capitali esclusivamente privati da società francesi ed inglesi.
Infine, uno dei principali settori in forte sviluppo è quello dei trasporti, in cui rientrano le linee ad alta velocità, le metropolitane leggere e le tramvie (le città di Rouen, Lille e Bordeaux sono state tra le prime ad attivarsi) e le tangenziali ad est e ad ovest di Lione.
La Gran Bretagna è il Paese che per eccellenza vanta una maggiore esperienza del finanziamento privato delle opere pubbliche grazie alla complessa rete d'interventi programmati ed attuati dai governi conservatori britannici, passati alla storia come politiche di privatizzazione.
Attuate in principio come un provvedimento di breve periodo per risollevare la finanza pubblica dalle temporanee esigenze di liquidità, tali politiche hanno conosciuto il successo grazie alle privatizzazioni di società come la British Telecom e la British gas .
Da allora si è consolidata la necessità di ridurre sempre di più la presenza pubblica nella gestione delle risorse del Paese, ridefinendo incisivamente il ruolo dello Stato nell'economia e favorendo l'apertura a nuove forze di mercato.
Nel 1980, con l'adozione del “Local Government and Land Act” fu ideata la procedura del “contractingout ” e cioè una modalità operativa che favoriva l'esternalizzazione attraverso l'istituto della concessione, della programmazione,progettazione e gestione di servizi relativi ai lavori stradali, alle fognaturee alla manutenzione degli edifici pubblici.
Nel 1987 furono gettate le basi per la realizzazione del tunnel sotto la Manica e, da allora il programma di privatizzazione si è consolidato tanto che attualmente ogni impresa pubblica è una potenziale candidata al trasferimento privato.
I principali metodi di privatizzazione applicati hanno riguardato le denazionalizzazioni (cioè la vendita d'attività pubbliche a privati), l'apertura a privati d'attività statali attraverso la rimozione di restrizioni legislative, la cessione in appalto e/o in concessione a privati della gestione di servizi pubblici ed, infine, la partecipazione del capitale privato alla realizzazione di grandi infrastrutture pubbliche.
Quest'ultima procedura nota appunto come project financing vanta un enorme successo nella realtà inglese, caratterizzata da una cultura socialmente e politicamente favorevole alla partecipazione privata per il finanziamento degli investimenti pubblici.
In tale contesto la flessibilità operativa del Project Financing esplica tutti gli effetti positivi, permettendo di individuare i pacchetti finanziari su misura per ogni tipo d'opera da realizzare.
In merito, il progetto Eurotunnel ha rappresentato una delle più grandi opere ingegneristiche realizzate con l'approccio del Project Financing, in cui i privati sono stati i veri protagonisti.
Tuttavia, anche se il progetto si è concluso con molte difficoltà la realizzazione del tunnel sotto la Manica ha consentito di estendere l'applicazione del PF ad altre infrastrutture stradali e di trasporto (ponti, metropolitane e treni), inducendo il governo a redigere dei programmi d'intervento sistematici per i nuovi progetti.
In questo modo è stato possibile individuare quelle altre opere per le quali la costruzione, il finanziamento e la gestione sono totalmente a carico di privati.
I settori delle infrastrutture viarie e di trasporto hanno privilegiato in maniera particolare l'adozione del Project Financing, in cui la convenienza ad investire per l'imprenditoria privata è stata rinvenuta nella possibilità di recuperare i capitali attraverso una gestione produttiva dell'opera realizzata.
Il governo, infatti, ha incentivato quelle iniziative pianificate e gestite dal settore privato indirizzate alla creazione di sistemi stradali che, attraverso il pagamento di un pedaggio garantissero una maggiore viabilità con strade alternative a quelle già esistenti o addirittura riservate alla circolazione
Le principali opere che possono essere indicate in proposito come esempio sono le seguenti:
- Il Dartford Bridge , un ponte sul Tamigi, concluso alla fine del 1991, sul quale passa l'autostrada M25 a sei corsie, diretta ad est del Paese. In questo caso il costo dell'opera (circa 270 milioni di sterline) è stato posto a totale carico dei privati ai quali è stata accordata la concessione di costruzione e gestione dell'opera, con l'obbligo di trasferirla allo Stato dopo un certo numero d'anni.
- Second Seven Bridge , è un secondo ponte sul fiume Seven che collega l'Inghilterra con la Scozia. In questo caso lo schema giuridico adottato è la concessione BOT in cui il general contractor designato si configura nel consorzio creato dall'appaltatore inglese John Lain e l'impresa francese GTM Entrepose.

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di Francesco Cossu
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