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Il procedimento di acquisizione delle entrate pubbliche


Il procedimento di acquisizione delle entrate pubbliche
07/02/2009, 22:02

Il “procedimento di acquisizione delle entrate pubbliche” si articola in diverse fasi che possono essere così schematicamente descritte: da una parte abbiamo la fase di accertamento delle entrate, che sinteticamente potremmo dire concretarsi nella individuazione dell’esistenza dei presupposti dell’obbligazione tributaria, dall’altra abbiamo la fase di riscossione delle entrate, la fase cioè volta a garantire l’interesse pubblico alla riscossione dei crediti tributari.
Tralasciando la prima delle due fasi, ai fini che in questa sede interessano, è sulla seconda che va a concentrarsi il filo del discorso.
La riscossione delle entrate può presentare caratteristiche differenti. Va, infatti, necessariamente distinta la c.d. “riscossione volontaria” da quella diversamente denominata “riscossione coattiva”. Come si vedrà, la differenza tra le due forme di riscossione non è puramente terminologica.
La “riscossione volontaria”, come è chiaramente intuibile dalla stessa denominazione, presuppone un adempimento spontaneo dell’obbligazione tributaria da parte del contribuente. Si badi, però, alla circostanza che anche la riscossione volontaria presuppone necessariamente la formazione di un ruolo da parte dell’Ente Impositore, ossia il soggetto titolare del credito, e, conseguentemente, l’emissione di una cartella o avviso di pagamento che rendano il contribuente edotto della pretesa creditoria.
A differenza della fase di accertamento, attività che stante il fine è svolta dall’Ente Impositore, la riscossione volontaria può essere demandata a soggetti privati, estranei alla struttura dell’amministrazione dello Stato, quali appunto le Società concessionarie del servizio di riscossione tributi.
La riscossione volontaria, in effetti, altro non è che la richiesta di pagamento di un’obbligazione tributaria, fatta dal creditore o da un soggetto delegato, cui il contribuente adempie, spontaneamente, nei tempi e nei modi richiesti.
Di tutt’altro genere sono, invece, le caratteristiche che contraddistinguono la c.d. “riscossione coattiva”. Ciò che certamente caratterizza tale forma di riscossione è l’inadempimento dell’obbligazione tributaria da parte del contribuente.
Tale circostanza, stante il mancato versamento spontaneo della somma dovuta a seguito degli accertamenti compiuti dall’Amministrazione Finanziaria, determina la necessità dell’acquisizione del credito in via coattiva.
Tale situazione, a sua volta, secondo quelli che sono i principi generali di ogni forma di esecuzione forzata nel nostro ordinamento, presuppone l’esistenza di un valido titolo esecutivo portato a conoscenza del debitore, con l’avvertimento che in caso di mancato versamento della somma dovuta nel termine indicato si procederà ad esecuzione forzata. Da qui la necessità della formazione del ruolo esattoriale, quale valido titolo legittimante l’azione esecutiva, e la necessaria previa notifica della cartella esattoriale, quale strumento attraverso cui il titolo esecutivo viene portato a conoscenza del debitore esecutato, contenente l’intimazione sopra specificata.
Infine, l’elemento caratterizzante la fase del “procedimento di acquisizione delle entrate pubbliche” è che la stessa, anziché essere svolta dal soggetto titolare del credito, è regolarmente demandata agli “Agenti della riscossione tributi”, per il passato “Concessionari del servizio nazionale di riscossione dei tributi”, prima ancora “Esattori”, per l’appunto soggetti privati, estranei alla struttura dell’amministrazione dello Stato, cui è affidato il servizio di riscossione.
Tali soggetti, come meglio si vedrà in seguito, sono dotati dalla legge di una serie di poteri che accentuano il carattere coattivo della predetta procedura, per certi versi a metà strada tra una vera e propria procedura giurisdizionale ed una procedura amministrativa. 
La riscossione coattiva è, quindi, una speciale forma di esecuzione, definita “esattoriale”, che si caratterizza fondamentalmente per la forte autonomia processuale della Società di riscossione, procedura volta all’acquisizione coattiva del credito tributario.
Il “procedimento di acquisizione delle entrate pubbliche”, quindi, si articola in due diverse fasi:
1) la fase di accertamento delle entrate;
2) la fase di riscossione delle entrate.
Quest’ultima, a sua volta, va distinta nella c.d. “riscossione volontaria” e “riscossione coattiva”.
La riscossione coattiva, che prende il nome comunemente di “riscossione esattoriale” è demandata dagli Enti Impositori agli Agenti della Riscossione dei tributi.
Ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, l’Agente della riscossione tributi è “il soggetto cui è affidato in concessione il servizio di riscossione o il commissario governativo che gestisce il servizio stesso”.
Tale qualificazione è il frutto dell’intervento del legislatore a mezzo del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, “Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell’articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337, provvedimento che ha arrecato importanti e significative modifiche al c.d. sistema delle “Esattorie” precedentemente in vigore.
Al predetto decreto si accompagnava poi il D.Lgs. 13 aprile 1999, n. 112, “Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337”, testo che più da vicino descrive il fenomeno dell’affidamento in concessione del servizio di riscossione, andando ad individuare caratteristiche, obblighi e diritti dei concessionari della riscossione e che pertanto merita la necessaria attenzione in questa sede.
Va detto, però, che da ultimo, il sistema della riscossione tributi è stato nuovamente oggetto di attenzione da parte del legislatore.
Per quanto riguarda la riscossione materiale dell’entrata tributaria, l’art. 3,  comma 1, D.L. 203/2005 prevede che, a decorrere dal 1° ottobre 2006, sia soppresso l’attuale sistema di affidamento in concessione della riscossione e che le relative funzioni siano attribuite direttamente all’Agenzia delle Entrate. Questa, però, non opererà direttamente con i propri mezzi ed il proprio personale, ma per il tramite di un nuovo organismo di diritto privato, Riscossione S.p.A., ossia per il tramite di una società, interamente partecipata (per lo meno al momento della costituzione) dalla stessa Agenzia delle entrate e dall’I.N.P.S.. Tale società è stata poi sostituita da altra denominata Equitalia Polis S.p.a..
Tale aspetto, se vogliamo, organizzativo, esula però da una trattazione approfondita in un testo che ha quale scopo quello di portare a conoscenza, soprattutto dei contribuenti, gli strumenti della riscossione esattoriale, e più da vicino il mezzo del fermo amministrativo dei beni mobili registrati, La funzione degli ufficiali della riscossione è, nella speciale procedura esecutiva esattoriale, analoga a quella esercitata nella procedura esecutiva ordinaria dall’ufficiale giudiziario.
Egli potrà esperire i poteri dell’ufficiale giudiziario nel compimento degli atti esecutivi esattoriali e, come previsto dal codice di procedura civile, a seguito del provvedimento di nomina, esercitare il potere di rappresentanza in quanto delegato dal concessionario.
In particolare, la qualità di “pubblico ufficiale” attribuito all’ufficiale di riscossione rende gli atti da lui formati, dotati dell’efficacia privilegiata propria degli atti pubblici, pertanto, facenti fede fino a querela di falso.
L’ufficiale della riscossione esercita le sue funzioni nei comuni compresi nell’ambito del concessionario che lo ha nominato, in rapporto di lavoro subordinato con il concessionario stesso e sotto la sua sorveglianza.
In particolare, l’ufficiale della riscossione non può farsi rappresentare né sostituire.
Il concessionario consegna l’atto di nomina all’ufficiale, il quale, nell’esercizio delle sue funzioni, è tenuto ad esibirlo quando glie n’è fatta richiesta.
Stabilisce l’art. 42 D.Lgs. 112/99, che gli ufficiali della riscossione sono nominati dal concessionario, fra le persone la cui idoneità allo svolgimento delle funzioni è stata conseguita con le modalità previste dalla legge 11 gennaio 1951, n. 56, e dalle altre norme vigenti.
La sua nomina può essere revocata dal concessionario in ogni momento.
L’ufficiale della riscossione annota, in ordine cronologico, tutti gli atti ed i processi verbali, numerandoli progressivamente in apposito registro (definito cronologico) conforme al modello approvato con decreto ministeriale, da tenersi con le forme e con le modalità stabilite per il registro cronologico dell’ufficiale giudiziario.
L’ufficiale della riscossione, per ogni pagamento ricevuto, rilascia quietanza da apposito bollettario e ne comunica gli estremi al concessionario.   
L’art. 45 D.Lgs. 13 aprile 1999 n. 112 recita: “Il concessionario per la notifica delle cartelle di pagamento e degli avvisi contenenti l’intimazione ad adempiere, può nominare uno o più messi notificatori. Il messo notificatore esercita le sue funzioni nei comuni compresi nell’ambito del concessionario che lo ha nominato e può farsi rappresentare né sostituire”.
Pertanto, quella del messo notificatore è altra specifica figura professionale propria del servizio di riscossione tributi.
Tuttavia, mentre per l’ufficiale di riscossione si è in presenza di un quadro normativo di riferimento molto più dettagliato, per la figura del messo notificatore, oltre a quella richiamata, non esistono ulteriori norme cui rifarsi.
Un dato che sembra essere certo è, comunque, che anche il messo notificatore, nell’esercizio delle sue funzioni, assume la qualifica di pubblico ufficiale, con conseguente fede privilegiata degli atti dallo stesso emessi.
Restano, pertanto, forti dubbi in particolare alla possibilità che il messo notificatore, soggetto cui è demandata una cruciale attività, come la notifica della cartella esattoriale, nell’ambito della riscossione esattoriale, possa essere anche un individuo non legato al concessionario da alcun vincolo di rapporto di lavoro subordinato
Pertanto, la predetta attività di riscossione può essere affidata anche in via, per così dire, occasionale e comunque in mancanza di un vero e proprio rapporto di lavoro dipendente, il quale, stante il potere di direzione del datore di lavoro, nei confronti del lavoratore subordinato, certamente andrebbe a favorire un più corretto svolgimento dell’attività di riscossione.
Si badi, infatti, che una procedura esecutiva viziata ab origine, a causa di una “cattiva” notifica della cartella esattoriale, è una procedura sostanzialmente illegittima e, pertanto, destinata a non garantire la riscossione del credito tributario, in dispregio della finalità propria dell’attività esattoriale.
Richiamandosi anche a quanto previsto dall’art. 26 D.p.r. 602/1973, secondo il quale “La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge, ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale”, i soggetti che possono rivestire la qualità di messo notificatore possono così schematicamente essere indicati:
a) soggetti che agiscono in rapporto di lavoro dipendente o autonomo con aziende private, in particolare cooperative o agenzie di recapito, con le quali il concessionario potrà stipulare contratti di appalto per la gestione del servizio notifica, operanti all’esterno della struttura;
b) messi notificatori comunali o agenti della polizia municipale;
c) soggetti legati al concessionario da rapporto di lavoro dipendente o rapporti contrattuali comunque diversi, quale quello di lavoro autonomo, d’opera o di collaborazione.


 

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di Francesco Cossu
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